Постановление Областной Думы Саратовской области от 24.05.2006 № 55-2173
О запросе в Конституционный Суд Российской Федерации
САРАТОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕ 24.05.2006 N 55-2173 г.Саратов О запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Руководствуясь пунктом "а" части 2 статьи 125 КонституцииРоссийской Феде рации, Федеральным конституционным законом от 21июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РоссийскойФедерации" Саратовская областная Дума ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", абзаца второго пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации". 2. Утвердить текст запроса (прилагается). 3. Поручить Председателю Саратовской областной ДумыП.В.Большеданову представлять Саратовскую областную Думу прирассмотрении указанного запроса в Конституционном Суде РоссийскойФедерации. 4. Настоящее постановление вступает в силу со дня егопринятия. Председатель Саратовской областной Думы П.В.Большеданов Секретарь Саратовской областной Думы С.П.АржановПриложение к постановлениюСаратовской областной Думыот 24.05.2006 N 55-2173 Запрос о соответствии части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", абзаца второго пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 КонституцииРоссийской Федерации, со статьями 36, 37, 53, 84-87 Федеральногоконституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "ОКонституционном Суде Российской Федерации" Саратовская областнаяДума обращается в Конституционный Суд Российской Федерации сзапросом о соответствии Конституции Российской Федерации абзацавторого пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерациив редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "Овнесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования межбюджетных отношений" (Собрание законодательстваРоссийской Федерации, 2004, N 34, ст. 3535); абзаца второго пункта2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ"Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральныйзакон "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации" (Собрание законодательстваРоссийской Федерации, 2003, N 27, ст. 2709). Основанием для запроса в Конституционный Суд Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации положения абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", абзаца второго пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Абзацем вторым пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", абзацем вторым пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что в субъекте Российской Федерации, которому предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений. Полагаем, что в нормативном содержании названного положения в части, устанавливающей, что размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих, отсутствует необходимая определенность, что выражается в следующем. Исходя из смысла абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", абзаца второго пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", должны сравниваться размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и соответствующих категорий федеральных государственных служащих. В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 27мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы РоссийскойФедерации" федеральный государственный служащий – гражданин,осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностифедеральной государственной службы и получающий денежноесодержание (вознаграждение, довольствие) за счет средствфедерального бюджета. Согласно статье 2 данного Федерального законавидами государственной службы наряду с государственной гражданскойслужбой являются военная служба и правоохранительная служба.Поэтому остается неясным, о каких федеральных государственныхслужащих идет речь в абзаце втором пункта 5 статьи 85 Бюджетногокодекса Российской Федерации (аналогичная норма содержится в абзацевтором пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации"): о государственных гражданскихслужащих или лицах, замещающих государственные должности военнойслужбы либо лицах, замещающих государственные должностиправоохранительной службы. Федеральная государственная служба не имеет законодательнозакрепленного деления на федеральных государственных служащихтерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти ифедеральных государственных служащих центрального аппарата (лиц,замещающих государственные должности государственной службы ваппарате Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации, аппарате Правительства Российской Федерации, аппаратеСчетной палаты Российской Федерации, аппарате Уполномоченного поправам человека в Российской Федерации, центральных аппаратахфедеральных органов исполнительной власти). Все они являютсяфедеральными государственными служащими. Тем не менее размерыоплаты труда (денежное содержание) у них существенно отличаются(у федеральных государственных служащих территориальных органовфедеральных органов исполнительной власти она в несколько раз ниже,чем у федеральных государственных служащих центрального аппарата)и регулируются двумя Указами Президента Российской Федерации:Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1998 года N 265"О денежном содержании федеральных государственных служащихтерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти,представительств Российской Федерации, представительств федеральныхорганов исполнительной власти и представительств государственныхорганов при федеральных органах исполнительной власти за рубежом,дипломатических представительств и консульских учрежденийРоссийской Федерации, аппаратов федеральных судов и органовпрокуратуры Российской Федерации" и Указом Президента РоссийскойФедерации от 9 апреля 1997 года N 310 "О денежном содержаниифедеральных государственных служащих". Существенно отличаются нетолько должностные оклады федеральных государственных служащихтерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти ифедеральных государственных служащих центрального аппарата, но идругая часть денежного содержания государственных служащих –ежемесячное денежное поощрение. Для федеральных государственныхслужащих территориальных органов федеральных органов исполнительнойвласти ежемесячное денежное поощрение регулируется УказомПрезидента Российской Федерации от 26 мая 2005 года N 589 иустановлено в размере одного должностного оклада, для федеральныхгосударственных служащих центрального аппарата ежемесячное денежноепоощрение устанавливается указами Президента Российской Федерациив зависимости от должностей и составляет несколько размеровдолжностных окладов (до 13 должностных окладов). Таким образом,размеры оплаты труда федеральных государственных служащихтерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти в2-3 раза ниже размеров оплаты труда федеральных государственныхслужащих центрального аппарата. Практика Верховного Суда Российской Федерации и судовсубъектов Российской Федерации по рассмотрению гражданских дел пооспариванию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о денежном содержании государственных служащих субъектов Российской Федерации различна. Суды общей юрисдикции при рассмотрении гражданских дел по оспариванию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о денежном содержании государственных служащих субъектов Российской Федерации руководствуются как Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1998 года N 265, так и Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 года N 310, сравнивая размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации то с размерами оплаты труда федеральных государственных служащих центрального аппарата, то с размерами оплаты труда федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Например, при вынесении определения от 16 мая 2002 года N 35-Г02-9, определения от 16 февраля 2005 года N 32-Г04-20, где также рассматривался вопрос о размере денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации руководствовалась Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 года N 310 (норма, содержащаяся в абзаце втором пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ранее содержалась в пункте 2 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а при вынесении определения от 22 декабря 2004 года N 1-Г04-24, от 8 июня 2005 года N 58-Г05-11 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации руководствовалась Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1998 года N 265. Данный факт свидетельствует об отсутствии у судов общей юрисдикции единообразной практики применения абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного Кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о денежном содержании государственных служащих субъектов Российской Федерации. Тем не менее суды общей юрисдикции, рассматривая дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о денежном содержании государственных служащих субъектов Российской Федерации, руководствуясь абзацем вторым пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, чаще и без правового обоснования сравнивают размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации с размерами оплаты труда федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (например, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 8 июня 2005 года N 58-Г05-11, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2005 года N 84-Г05-6). Однако из содержания абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ, абзаца второго пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ не следует, что размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации не должны превышать размеры оплаты труда федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Произвольное применение судами данной правовой нормы вследствие ее неопределенности приведет к нарушению трудовых прав граждан, замещающих государственные должности гражданской службы субъектов Российской Федерации. По смыслу абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа2004 года N 120-ФЗ, абзаца второго пункта 2 статьи 26-14Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N95-ФЗ сравниваться должны размеры оплаты труда не простофедеральных государственных служащих, а соответствующих категорийфедеральных государственных служащих. В соответствии со статьей 9Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственнойгражданской службе Российской Федерации" должности гражданскойслужбы подразделяются на следующие категории: руководители,помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты.Однако в настоящее время согласно Указу Президента РоссийскойФедерации от 11 января 1995 года N 33 "О Реестре государственныхдолжностей федеральных государственных служащих" федеральныегосударственные служащие не разделены на категории. УказПрезидента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года N 1574 "ОРеестре должностей федеральной государственной гражданской службы"не вступил в силу (в соответствии с пунктом 14 данного Указа онвступает в силу одновременно со вступлением в силу указа ПрезидентаРоссийской Федерации о денежном содержании федеральныхгосударственных гражданских служащих). По смыслу абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ, абзаца второго пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ сравниваться должны размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и соответствующих категорий федеральных государственных служащих. Пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" предусмотрено, что соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. Однако в настоящее время такого федерального закона или указа Президента Российской Федерации нет, что позволяет судам общей юрисдикции в отсутствие нормативной правовой базы на федеральном уровне проводить произвольное сравнение должностей федеральных государственных служащих с должностями государственных служащих субъектов Российской Федерации, а соответственно и размеров оплаты труда по ним. Даже если учесть, что Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" в ближайшем будущем вступит в силу, но не будет принят федеральный закон (указ Президента Российской Федерации) о соотношении должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, то останется неясным для исполнения абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ, абзаца второго пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации должны сравниваться с размерами оплаты труда каких федеральных государственных служащих – замещающих государственные должности государственной службы в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти или замещающих государственные должности государственной службы в центральном аппарате. Таким образом, учитывая вышеизложенное, считаем, что внормативном содержании абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетногокодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20августа 2004 года N 120-ФЗ, абзаца второго пункта 2 статьи 26-14Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N95-ФЗ отсутствует необходимая определенность. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РоссийскойФедерации в своих решениях, из конституционного принципа равенствавсех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 КонституцииРоссийской Федерации) вытекает требование определенности, ясности,недвусмысленности правовой нормы, поскольку такое равенство можетбыть обеспечено лишь при условии единообразного понимания итолкования правовой нормы всеми правоприменителями.Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускаетвозможность неограниченного усмотрения в процессе правопримененияи ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенстваперед законом и верховенства закона. Приведенная правовая позицияимеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования,в том числе для финансового, бюджетного регулирования(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11ноября 2003 года N 16-П, Постановление Конституционного СудаРоссийской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П). На основании вышеизложенного и руководствуясь частью 1 статьи 19, частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статьями 36, 37, 38, 39, 84, 85, 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Саратовская областная Дума обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", абзаца второго пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и соответствия их части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, поскольку считает положения, содержащиеся в абзаце втором пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", абзаце втором пункта 2 статьи 26-14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не подлежащими действию из-за их неконституционности.