Заключение от 30.04.2008 г № 45
По отчету об исполнении бюджета города Саратова за 2007 г
1.Состав и сроки предоставления информации
При подготовке заключения были рассмотрены годовая отчетность об исполнении бюджета города Саратова (далее Отчет), подготовленная органом, организующим исполнение бюджета - комитетом по финансам администрации города, и иные материалы, поступившие в КСП в период с 16.01.2007 по 13.03.2008 (см. Приложение 1 к Заключению); решения Саратовской городской Думы (далее - Дума), иные акты бюджетного законодательства, учтены результаты внешней проверки отчетности главных администраторов средств бюджета, проведенной КСП.
Сроки предоставления отчетности соответствуют законодательству.
Состав предоставленной отчетности в основном соответствует требованиям бюджетного законодательства.
1.1.При формировании сводной отчетности по исполнению бюджета города комитет по финансам руководствовался "Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ", утвержденной Приказом Минфина РФ от 24.08.2007 N 72н (далее - Инструкция).
1.2.В отчетности комитета по финансам, как органа организующего исполнение бюджета, не сформированы в составе консолидированной Пояснительной записки формы отчетности, предусмотренные Инструкцией:
- сводные Таблицы N 1 - 7;
- сводные (консолидированные) приложения - формы N 0503161, 0503162, 0503163, 0503166, 0503167, 0603171, 0503177, 0503178.
При этом комитет по финансам руководствовался приказом Министерства финансов Саратовской области от 27.11.2007 N 784.
Анализ отчетности администраторов средств бюджета в части указанных форм при формировании сводной Пояснительной записки комитетом по финансам также не производился. Полное отсутствие указанной информации в сводной отчетности органа, организующего исполнение бюджета, Инструкцией не предусмотрено.
2.Изменение плановых основных характеристик бюджета в 2007 году
2.1.Шестью решениями Думы в течение года внесены изменения и дополнения в решение от 26.12.2006 N 13-114 "О бюджете города на 2007 год", изменившие плановые показатели бюджета, включая основные характеристики (см. табл. 1 Приложения 2 к Заключению).
План по доходам увеличился относительно первоначального плана на 2193,8 млн. руб. или на 54,3 % (в 2006 году - на 410,9 млн. руб. или на 11,1 %), в том числе по собственным доходам - на 784,2 млн. руб. или на 27,5 % (в 2006 году - на 6,1 млн. руб. или на 0,2 %), по средствам по расчетам с бюджетами других уровней на 1409,6 млн. руб. или на 118,9 % (в 2006 году - на 404,9 млн. руб. или на 40,6 %).
План по расходам бюджета увеличился на 2163,4 млн. руб. или на 51,1 %, первоначального плана (в 2006 году - на 516,1 млн. руб. или на 13,6 %).
2.2.Сопоставление плановых (согласно решениям Думы), "уточненных" администрацией основных характеристик и их фактического исполнения с первоначальными назначениями приведено в табл. 2 Приложения 2 к Заключению.
2.3.В 2007 году в адрес главных распорядителей бюджетных средств комитетом по финансам направлено 1415 уведомлений об изменении лимитов бюджетных ассигнований и только 8 уточнений произведено приказами по перемещению бюджетных ассигнований председателя комитета по финансам. В 2005 и 2006 годах, соответственно 41 и 141 уточнение приказами комитета по финансам. Обоснованность отказа от оформления перемещений муниципальными правовыми актами - приказами комитета по финансам требует правовой оценки.
КСП неоднократно делался вывод о недостаточной достоверности проектируемых основных параметров бюджета города и, как следствие, необходимости внесения корректировок как в доходы, так и в расходы бюджета.
Основными причинами является многолетнее отсутствие установленных нормативов предоставления муниципальных услуг и соответствующих финансовых нормативов, а также игнорирование администраторами доходов бюджета и администрацией города очевидных тенденций социально-экономического развития при планировании доходов.
3.Исполнение бюджета города по доходам
Бюджет города в 2007 году исполнен по доходам в сумме 6380,8 млн. руб.
Фактическое исполнение бюджета (см. табл. 2 Приложения 2 к Заключению) превысило:
- первоначальный план - на 2339,6 млн. руб. или на 57,9 %;
- план, утвержденный решением Думы от 29.11.2007 N 22-221, - на 145,8 млн. руб. или на 2,3 %,
- план, "уточненный" комитетом по финансам, - на 245,6 млн. руб. или на 4,0 %. Основание такого "уточнения" прямо не указано в Пояснительной записке.
3.1.Исполнение бюджета по собственным налоговым и неналоговым доходам.
Собственные доходы бюджета составили 3885,9 млн. руб. или 136,1 % первоначального плана и 106,8 % плана, утвержденного решением Думы от 29.11.2007 N 22-221 (см. табл. 2 Приложения 2 к Заключению).
Решениями Думы плановые показатели по налоговым доходам были увеличены на 18,2 %, а по неналоговым - на 76,4 %. Исполнение относительно первоначального бюджета составило, соответственно, 123,3 % и 203,1 % (см. Приложения 3, 4 к Заключению).
3.1.1.Объяснения отклонений по ряду доходов, предоставлявшиеся комитетом по финансам в ходе исполнения бюджета и в Пояснительной записке годового отчета, подтверждают связь этих отклонений с систематическими ошибками планирования, что много раз отмечалось в заключениях КСП. В частности:
- по налогу на доходы физических лиц планирование, "исходя из роста оплаты труда по сравнению с 2006 годом на 16,8 %", без учета социальных проектов, предусматривающих существенный рост оплаты труда в бюджетозависимых сферах и сложившихся темпов роста средней заработной платы;
- по доходам от сдачи в аренду муниципального имущества без учета долгов по арендной плате прошлых лет и постепенного, в течение года, а не одномоментного, уменьшения арендуемых площадей по мере приватизации.
3.1.2.Согласно Отчету первоначальный план по налогу на имущество физических лиц перевыполнен на 39,2 % вследствие "вовлечения задолженности по платежам за прошлые периоды и взысканием недоимки с физических лиц в судебном порядке", что подтверждает недостатки администрирования этого налога в предшествующие периоды. При проектировании бюджета 2007 года, в частности, не были учтены:
- значительный рост "в натуральных показателях" имущества, являющегося объектом налогообложения, в 2006 году и никак не спрогнозирован его рост в течение 2007 года;
- переход значительной доли налогоплательщиков к уплате налога по большим ставкам;
- имеющееся "календарное запаздывание" в применении не только устаревших объемных показателей, но и инвентаризационной стоимости имущества: - в расчете использована общая стоимостная оценка по физическим показателям 2005 года в ценах 2006 года (в нарушение налогового законодательства сложилась практика применения при начислении налога в очередном финансовом году инвентаризационной стоимости имущества в ценах на начало не очередного, а предшествующего года).
3.1.3.Положительный результат принесла отмена в 2007 году льгот по земельному налогу для бюджетных учреждений, что до настоящего времени приносило выгоду исключительно областному и федеральному бюджетам - приводило к скрытому субсидированию областного и федерального бюджетов за счет бюджета города. Оформление права собственности на земельные участки учреждений позволило в течение года увеличить доходы бюджета города. В бюджет города поступило 375,3 млн. руб. или 167,6 % первоначального плана и 113,9 % плана, утвержденного решением Думы от 29.11.2007 N 22-221.
3.2.Доходы и поступления от использования муниципальной собственности (см. Приложение 3 к Заключению).
Поступления от использования муниципального имущества условно можно определить как "возобновляемые" - от сдачи в аренду, либо концессию муниципального имущества и хозяйственной деятельности муниципальных организаций и "невозобновляемые" - от продажи муниципального имущества.
"Возобновляемость" указанных источников доходов может быть обеспечена только при сохранении и развитии соответствующего имущества, эффективной хозяйственной деятельности муниципальных организаций.
Сложившаяся практика использования муниципального имущества и нормативного регулирования распоряжения имуществом не обеспечивает в ряде случаев даже простого его воспроизводства, что неоднократно и в различной связи отмечалось КСП.
В этой связи в 2007 году происходили разнонаправленные изменения.
3.2.1.Согласно Отчету о доходах, полученных от использования муниципальной собственности г. Саратова, по состоянию на 1 января 2008 года нарастающим итогом от сдачи в аренду муниципального имущества получено 178,9 млн. руб. Выполнение плана по этому виду доходов составило 166,6 % первоначальных бюджетных назначений и 115,2 % плана, утвержденного решением Думы от 29.11.2007 N 22-221.
Увеличившаяся арендная плата за использование муниципального недвижимого имущества не соответствует рыночной (коммерческой) стоимости аренды. Средний размер арендной платы за муниципальные нежилые помещения в 2007 году составил 1908,6 руб./кв. м в год (159,8 руб./кв. м в месяц).
3.2.1.1.По-прежнему в 2007 году не была пересмотрена концепция определения платы за сдаваемые в аренду объекты муниципальной недвижимости, в результате чего:
- арендная плата устанавливается без учета восстановительной и остаточной стоимости имущества и норм амортизации;
- арендная плата за пользование зданием или сооружением не включает "плату за пользование земельным участком, на котором оно расположено, или передаваемой вместе с ним соответствующей частью участка" в нарушение требований ст. 654 ГК РФ;
- не внедряется в практику аренда на конкурсной основе и долговременная аренда.
В результате арендная плата принципиально не ориентирована на создание источника восстановления городского имущества.
3.2.1.2.При передаче муниципального имущества в аренду не выполняется требование ст. 8 Закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" об обязательной рыночной оценке. Рыночная стоимость имущества также не является фактором, напрямую определяющим стоимость аренды.
3.2.1.3.Комитетом по имуществу в качестве причины того, что арендная плата за муниципальное имущество, арендуемое ЗАО "СПГЭС", не была установлена в соответствии с общей методикой, вследствие незавершенности ведущейся инвентаризации этого имущества. Ранее письмом комитета по управлению имуществом от 25.10.2004 N 09-06/5003 сообщалось о ее проведении в полном объеме в 2002 и 2004 годах.
3.2.2.В 2007 году переход к передаче муниципального имущества в концессию для более сбалансированного учета интересов инвесторов-пользователей муниципального имущества и города не был обеспечен муниципальными правовыми актами и организационно.
3.2.3.Число муниципальных унитарных предприятий сократилось за 2007 год с 64 до 56. Из них: 3 - находятся в стадии ликвидации, 5 - не ведут хозяйственную деятельность, на 23 - введена процедура банкротства.
В бюджет от перечисления части прибыли МУП поступило 21,7 млн. руб. или 109,4 % плана. В 2006 году доходы от перечисления части прибыли МУП составили - 21,9 млн. руб.
По итогам 9 месяцев 2007 года 8 предприятий имели убытки 24,4 млн. руб., 16 получили чистую прибыль - 33,6 млн. руб. Сводный финансовый результат - прибыль 9,2 млн. руб. (Сборник "Муниципальная собственность города Саратова в цифрах и фактах. I квартал 2008 года", содержащий итоги хозяйственной деятельности предприятий за год, на время подготовки настоящего заключения не предоставлен).
3.2.3.1.Переходящая дебиторская задолженность МУП по отчислениям в бюджет не отражается в сведениях, предоставляемых комитетом по управлению имуществом. Преемственность данного показателя не обеспечена.
В отчете о работе Комитета за 2006 год говорилось о задолженности предприятий по прибыли, подлежащей перечислению в бюджет города, в сумме 11,3 млн. руб. на 01.01.2007, а также о мерах, принимаемых Комитетом по ее погашению, включая обращения в прокуратуру г. Саратова.
В отчете Комитета за 2007 год говорится о 5,9 млн. руб. задолженности муниципальных предприятий на 01.01.2008.
При этом отсутствовали сведения о погашении задолженности 2006 года в соответствующих суммах в 2007 году.
Исходя из дополнительной информации комитета по управлению имуществом города Саратова (исх. от 26.03.2008 N 303-01-23/1), общая сумма задолженности МУП на 01.01.2008 может быть оценена не менее, чем 17,0 млн. руб.
3.2.3.2.Несмотря на то, что с 2006 года в решениях Думы база для определения отчисления от прибыли МУП была приведена в соответствие с законодательством, на практике сохраняется использование показателя "чистая прибыль", что позволяет предприятиям осуществлять опережающие расходы, относимые на прибыль. В результате уменьшаются либо отсутствуют отчисления ряда предприятий в бюджет города.
3.3.Согласно сборнику "Муниципальная собственность города Саратова в цифрах и фактах 2007 год" 151,7 тыс. кв. м (8,4 %) муниципального нежилого фонда находятся "на балансе немуниципальных предприятий и организаций" в нарушение законодательства (ст. 215 ГК РФ, Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина РФ от 10.02.2006 N 25н). В безвозмездное пользование передано 102,0 тыс. кв. м (5,7 %).
3.4.От реализации имущества, находящегося в собственности города (в части реализации основных средств по указанному имуществу), поступило 186,1 млн. руб. или 155,1 % первоначального плана и 106,3 % плана, утвержденного решением Думы от 29.11.2007 N 22-221.
3.4.1.По данным Отчета об исполнении бюджета "Средняя цена одного квадратного метра, по результатам продаж в 2007 году, составила 14,9 тыс. руб.". По оценкам КСП, на основании отчета об исполнении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества города Саратова на 2007 год" средняя цена аукционной продажи составила 15,2 тыс. руб. за кв. м и изменялась в диапазоне от 3,01 тыс. руб. за кв. м до 61,31 тыс. руб. за кв. м.
Администрацией города не предоставлен анализ причин так называемого "ажиотажного спроса" на ряд объектов. Причины многократного превышения цены продажи над оценочной стоимостью могут быть связаны с качеством оценки, проводимой без учета значимых факторов, например:
- полного состава предлагаемых к приватизации объектов, расположенных в одном здании либо на примыкающих друг к другу территориях;
- планов развития соответствующих территорий.
3.4.2.Сохранились некоторые проблемы планирования и текущего исполнения Плана приватизации. В Программу приватизации на 2007 год объекты включались без анализа их возможного использования городом, рассмотрения перспективы отказа от аренды муниципальными организациями помещений иных форм собственности.
Утверждения о том, что включаемые в Программу объекты не востребованы структурными подразделениями администрации города в целях использования их для собственных нужд, не подтверждаются сведениями о потребностях (в том числе - нормативных) муниципальных организаций в помещениях.
При проверке заполнения главными администраторами средств бюджета формы 0503162 бюджетной отчетности "Сведения о результатах деятельности" КСП отмечено отсутствие упорядоченной информации об обеспеченности субъекта бюджетной отчетности и его структурных подразделений основными фондами (соответствия величины, состава и технического уровня фондов реальной потребности в них).
Сохраняется практика включения отдельно стоящих зданий в Программу приватизации без занимаемых ими земельных участков.
3.5.Впервые в 2007 году перечислены дивиденды на акции (27,05 % уставного капитала), находящиеся в муниципальной собственности, в размере 2051,1 тыс. руб.
3.6.Анализ исполнения решения Думы от 27 апреля 2000 г. N 44-452 "О порядке формирования и утверждения цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями и учреждениями", проводившийся в 2007 году, показывает повторяющиеся нарушения решения Думы, приводящие к задержкам в принятии решений об установлении цен и тарифов, к принятию экономически необоснованных решений, в итоге к отрицательным результатам финансово-хозяйственной деятельности предприятий, выпадению доходов либо дополнительным расходам бюджета, утрате муниципального имущества. Соответствующие оценки содержатся в заключениях КСП по проектам решений о тарифах МУП СГЭТ, БПХ, ЕРКЦ, БТИ и других.
3.7.Осуществление предпринимательской деятельности и оказание платных услуг муниципальными учреждениями.
В нарушение принципа полноты отражения доходов бюджетов (ст. 32 БК РФ) доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в 2007 году зачислялись в бюджет не в полном объеме.
3.7.1.В бюджете города отражены доходы в сумме 98,9 млн. руб., или 90,8 % к бюджетным назначениям 2007 года, что, согласно Отчету, "объясняется невыполнением плана учреждениями здравоохранения".
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, не зачисляемые в бюджет города и отраженные внесистемно в "Сведениях о доходах от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности", предоставленных комитетом по финансам, составили 410,5 млн. руб. или 88,7 % плана по смете.
Таким образом, общая сумма доходов по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности может быть оценена как 509,4 млн. руб.
В то же время, согласно Отчету об исполнении сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности (форма 0503114), доходы составили:
- по коду бюджетной классификации 302 "доходы от продажи товаров, осуществляемой учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления городских округов," - 478,5 млн. руб.;
- по коду бюджетной классификации 303 "прочие безвозмездные перечисления муниципальным учреждениям, находящимся в ведении органов местного самоуправления городских округов" - 1225,1 млн. руб. (в "Сведениях о доходах от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" эти средства не отражены).
3.7.2.Годовая отчетность некоторых главных администраторов доходов, в частности: комитета по образованию, комитета по культуре, не содержит сведений о доходах от приносящей доход деятельности учреждений подведомственной сети.
3.7.3.Ряду учреждений, в частности, всем МУ ДЕЗ, не были открыты лицевые счета по учету доходов по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Вследствие этого создаются дополнительные возможности осуществления расходов по приносящей доход деятельности за счет бюджета и безвозмездного использования муниципального имущества для ведения такой деятельности.
3.7.4.В Отчете предоставлены данные о переоценке основных средств и нематериальных активов в разрезе "бюджетных средств" и "внебюджетных средств". По отдельным главным администраторам можно оценить стоимость "основных внебюджетных средств" как значительную: комитет по здравоохранению, комитет по архитектуре и градостроительству, администрации Волжского и Фрунзенского районов.
Особенности бухгалтерского учета этих основных средств, отражение их в составе муниципального имущества, правовые основания (форма) их использования не отражены в предоставленной отчетности главных администраторов и сводной отчетности об исполнении бюджета города.
3.7.5.Неполнота бухгалтерского учета и сведений о состоянии имущества в учреждениях социальной сферы порождается также отсутствием учета денежных и материальных потоков, поступающих от получателей услуг этих учреждений в виде добровольных поступлений через попечительские советы и в иной - "неорганизованной" форме.
Однако, характеризуя мероприятия по повышению "эффективности" расходования бюджетных средств, главные администраторы средств бюджета указывают на осуществление расходов, например, приобретение автомобилей - за счет средств от предпринимательской деятельности (комитет по финансам), на погашение части затрат учреждения за счет внебюджетных источников (комитет по образованию).
3.7.6.В сумму доходов муниципальных учреждений от рыночной продажи товаров и услуг не включены доходы МУ ДЕЗ.
3.8.Безвозмездные поступления из областного бюджета составили 2495,0 млн. руб. - 210,0 % к первоначальным назначениям, 96,1 % - к плану, утвержденному решением Думы от 29.11.2007 N 22-221, и 100,0 % - к "уточненному" комитетом по финансам (см. Приложение 3 к Заключению).
3.8.1.Безвозмездные поступления из областного бюджета в течение 2007 года неоднократно корректировались в сторону увеличения. Оперативное их использование в ряде случаев было затруднено сроками, необходимыми для проведения конкурсных процедур по определению поставщиков и подрядчиков, что, в частности, по данным Отчета привело к неполному использованию средств, запланированных на капитальный ремонт многоквартирных домов в сумме 7,3 млн. руб. и переселение граждан из аварийного жилья в сумме 12,1 млн. руб.
Наращивание в бюджете города межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам может привести к уменьшению самостоятельности муниципального образования вследствие ограничений, установленных бюджетным законодательством, в том числе ст. 136 БК РФ, в редакции, вступившей в силу с 01.01.2008.
3.8.2.При передаче межбюджетных трансфертов в 2007 Законом об областном бюджете фактически планировались расходы областного бюджета на исполнение полномочий, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям местного самоуправления:
- на проведение ремонта автомобильных дорог и сооружений на них в границах городских и сельских поселений;
- на проведение капитального и текущего ремонта муниципальных образовательных и дошкольных образовательных учреждений и приобретение оборудования для указанных учреждений в соответствии с областной целевой программой "Развитие образования" на 2006 - 2008 годы.
3.8.3.В 2007 году в межбюджетных отношениях стала формироваться практика передачи городу "дотаций из областного из областного фонда финансовой поддержки поселений" и "дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов", что находится в сущностном противоречии с ролью города как донора областного бюджета.
Еще одной особенностью этих отношений является придание этим дотациям целевого характера, то есть характера субсидий, с определением целей и направлений расходов муниципалитета органами государственного управления области путем нелегитимных процедур. Это является нарушением принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ).
4.Исполнение бюджета города по расходам
Бюджет города в 2007 году исполнен по расходам в сумме 6150,0 млн. руб. (см. табл. 2 Приложения 2 к Заключению).
В целом, расходная часть бюджета за 2007 год выполнена на 145,2 % к первоначальным назначениям, на 96,1 % к плану, утвержденному решением Думы N 22-221, и на 97,6 % к "уточненным" комитетом по финансам назначениям.
4.1.Исполнение плана по расходам бюджета в календарном аспекте и в разрезе отраслей.
Исполнение бюджета города по расходам характеризуется отклонением от первоначальных ассигнований и неравномерностью исполнения календарного плана (см. Приложение 5 к Заключению).
4.1.1.В результате уточнения бюджета решениями Думы и комитетом по финансам плановые назначения по расходам в разрезе отраслей составили относительно первоначальных от 69,9 % - "Национальная оборона" до 1277,7 % - "Водные ресурсы" (см. графу 5 таблицы в Приложении 5 к Заключению).
Уточненные назначения исполнены в диапазоне от 96,1 % до 100,0 %.
4.1.2.В 2007 году продолжилась начатая в 2006 году практическая реализация полномочий органов местного самоуправления в части детализации бюджетной классификации. Однако описание расходов, осуществляемых в рамках вводимых целевых статей, сохраняет неопределенность целевого характера расходов.
Это приводит к нарушению принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), согласно которому "бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей".
Наиболее наглядно это проявляется в подразделе "Коммунальное хозяйство", когда, с одной стороны, расходы, имеющие одинаковое содержание - ремонт дорог, распределяются на несколько целевых статей, а с другой - в рамках одной целевой статьи и вида расходов ремонт дорог не отделен от их уборки. Следствием этого, например, является неопределенность планируемого расходования средств на благоустройство администрациями районов.
4.2.Капитальные расходы бюджета города.
Решениями Думы утверждена общая сумма капитальных расходов бюджета на 2007 год - 806,3 млн. руб. В предоставленных материалах отсутствует указание суммы осуществленных капитальных расходов. Вследствие этого анализ адресного и целевого использования утвержденных действующим решением о бюджете средств на капитальные расходы на основании Отчета затруднен.
В то же время, согласно предоставленному "отчету о движении денежных средств" (форма 0503123), расходы на приобретение нефинансовых активов в части приобретения основных средств, отнесенные бюджетным законодательством к расходам инвестиционного характера, составили 532,8 млн. руб., в том числе за счет бюджетных средств - 449,6 млн. руб. и за счет внебюджетных средств - 83,2 млн. руб.
В том числе расходы бюджета города на капитальное строительство в рамках адресной инвестиционной программы составили в 2007 году 211,8 млн. руб. (244,5 % первоначальных назначений, 96,6 % плана, утвержденного решением Думы от 29.11.2007 N 21-222).
4.3.Объем субвенций, переданных в 2007 году городу на осуществление полномочий органов государственной власти, по-прежнему не был подтвержден расчетами.
Сохраняется, но в меньших размерах, чем ранее, практика участия бюджета города в финансировании расходных обязательств бюджетов других уровней.
Некоторые расходы по государственным функциям город осуществляет вообще без возмещения. Обязанности по проведению специализированных монтажно-эксплуатационных работ по установке и эксплуатации технических средств регулирования дорожного движения возлагались законодательством на местные администрации в период с 02.03.1993 по 24.04.1995.
В настоящее время светофоры являются объектами федеральной собственности, используются для выполнения установленной Указом Президента РФ функции Госавтоинспекции "регулирование дорожного движения, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем..." и обслуживаются федеральным государственным предприятием.
Тем не менее, все эти годы и до настоящего времени расходы по обеспечению функционирования федерального имущества, используемого для исполнения полномочий федерального органа власти, несет городской бюджет, хотя это прямо противоречит бюджетному законодательству. В 2005 году на эти цели израсходовано 6 млн. руб. В 2007 расходы города составили уже 12 млн. руб.
Это прямо противоречит принципу разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней и принципу самостоятельности бюджетов - статьи 30 и 31 БК РФ.
4.4.Расходы по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство".
Расходы раздела "Жилищно-коммунальное хозяйство" составили 1960,1 млн. руб. (277,2 % первоначального плана и 95,9 % утвержденного решением от 29.11.2007 N 22-221). Из них 894,3 млн. руб. составили расходы комитета дорожного хозяйства на содержание и ремонт дорог (95,2 % плана, утвержденного решением от 29.11.2007 N 22-221).
Расходы по оплате теплоэнергии составили 287,999 млн. руб. (99,6 % уточненного плана), по оплате электроэнергии - 284,867 млн. руб. (99,9 % уточненного плана), по оплате воды - 51,090 млн. руб. (98,8 % уточненного плана).
4.4.1.Решениями Думы увеличены относительно первоначального плана назначения по подразделам:
- "Жилищное хозяйство" на 86,0 млн. руб. (на 54,0 %);
- "Коммунальное хозяйство" на 1236,8 млн. руб. (на 247,6 %).
4.4.2.В 2007 году были внесены изменения в бюджетную классификацию в части целевых статей, по которым отражаются расходы на благоустройство.
Комитетом по финансам первоначальные бюджетные назначения по указанным расходам не были распределены по новым кодам, в связи с чем сопоставление фактически осуществленных расходов по благоустройству с первоначальным планом не представляется возможным.
Всего на мероприятия по благоустройству израсходовано 608,7 млн. руб., в том числе за счет собственных средств бюджета города - 495,4 млн. руб., за счет субсидий областного бюджета - 113,2 млн. руб.
4.4.3.Первоначально запланированная сумма расходов на капитальный ремонт жилого фонда 170,2 млн. руб. Фактическое исполнение составило 130,6 млн. руб. (76,7 % первоначальных бюджетных назначений), в том числе капитальный ремонт:
- доли муниципального образования в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме - 0,6 млн. руб. (1,4 % первоначальных бюджетных назначений);
- многоквартирных домов, требующих срочного и благотворительного проведения ремонта, общего имущества здания, находящегося в собственности муниципального образования, а также совместной собственности муниципального образования и других собственников - 118,8 млн. руб. (92,6 % первоначальных бюджетных назначений);
- жилого фонда (резервный фонд) - 9,7 млн. руб.;
4.4.4.Одной из причин дополнительных расходов бюджета является также не соответствующий законодательству подход к учету доходов и расходов муниципальных учреждений ДЕЗ.
Отвечая за жизнеобеспечение населения, органы местного самоуправления, с одной стороны, не имели возможности системного контроля в рамках бюджетных правоотношений за большей частью средств, обращающихся в сфере жилищно-коммунальных услуг, а с другой - рассчитываются деньгами бюджета по обязательствам, возникшим у разнообразных лиц за рамками бюджетных правоотношений.
Проверка отчетности главных администраторов средств бюджета - районных администраций показала, что с одной стороны, ввиду отсутствия бюджетного учета и отчетности МУ ДЕЗ, сводная отчетность администраций районов и органа, организующего исполнение бюджета, не консолидирует отчетность ДЕЗ. С другой - в 2007 году имела место практика исполнения МУ ДЕЗ районов полномочий администраций районов и комитета дорожного хозяйства по благоустройству территорий районов и ремонту улично-дорожной сети за счет средств бюджета города (с нарушением правоспособности МУ ДЕЗ, определенной их Уставами).
4.5.Резервный фонд администрации города.
Кассовые расходы резервного фонда составили 20,528 млн. руб. (74,6 % первоначального плана).
Согласно Отчету "расходование средств резервного фонда администрации города производилось на основании решений комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации по распоряжениям главы администрации города в соответствии с Положением о резервном фонде администрации города Саратова".
Между тем, направление расходов "на основании решений комиссии" не всегда соотнесено с Положением о резервном фонде администрации г. Саратова вследствие расширительного толкования понятия "чрезвычайной ситуации". Спорной представляется, в частности, обоснованность расходов в сумме 3,0 млн. руб. "на ликвидацию последствий чрезвычайной ситуации, связанной с ограничением подачи газа", использованных "на погашение кредиторской задолженности по возмещению разницы в тарифах по теплоэнергии".
4.6.Финансирование муниципальных целевых программ.
Отсутствие четких критериев эффективности муниципальных целевых программ приводит к сохранению ситуации, когда выделяемые на большинство программ средства, "с одной стороны, фактически, являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых... органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение".
Данная проблема в 2007 году имела несколько аспектов.
4.6.1.Ряд Программ закончили свое действие без видимых положительных результатов. Отрицательным результатом явилось отвлечение значительного количества работников на написание, обсуждение и документальное сопровождение Программ, принятие которых было заведомо нецелесообразным.
4.6.2.Отсутствие надлежащего администрирования некоторых важных Программ также отрицательно сказалось на их выполнении.
Фактическое неисполнение МЦП "Электронный город", "Обеспечение жильем граждан города Саратова, проживающих в ветхих, аварийных и построенных по проекту инженера Лагутенко жилых домах на 2002 - 2010 годы" показало, что именно там, где присутствуют необходимые признаки муниципальной целевой программы, требуется обеспечить действительно комплексное межведомственное взаимодействие, задачи решаются администрацией не очень успешно.
4.6.3.Финансирование ряда программ не было запланировано (см. Приложение 6). Отсутствие бюджетных назначений по МЦП "Ремонт и содержание дорожно-уличной сети" создает ошибочное представление об отсутствии в 2007 году финансирования работ по содержанию и ремонту дорожно-уличной сети в результате искусственного разделения расходов по Программе и расходов в рамках ведомственной классификации расходов бюджета города на 2007 год.
В то же время бюджетом 2007 года (в последней редакции) были предусмотрены только для Комитета дорожного хозяйства на "Развитие улично-дорожной сети..." - 671,6 млн. руб., на "Строительство и содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них..." - 167,5 млн. руб., на "Проведение ремонта автомобильных дорог и сооружений на них..." - 100,0 млн. руб. Всего - 939,1 млн. руб.
Кроме того, были предусмотрены расходы администраций районов по той же статье "Строительство и содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них...".
5.Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета
5.1.Решением о бюджете с внесенными Думой изменениями и дополнениями был установлен дефицит бюджета в сумме 164,3 млн. руб. (4,5 % от объема доходов без учета финансовой помощи).
Фактически, при исполнении бюджета сложился профицит в сумме 230,8 млн. руб., что стало существенной особенностью исполнения бюджета в 2007 году (на 1 октября - 907,7 млн. руб.; на 1 июля - 358,0 млн. руб.; на 1 апреля - 218,4 млн. руб.
5.2.Объем муниципальных внутренних заимствований составил, согласно выписке из муниципальной долговой книги, 1350,0 млн. руб.
Средняя кредитная ставка на 01.01.2008 - 10,8 % годовых и снизилась за год на 2,8 %.
5.3.Превышено на 141,0 относительно плана, утвержденного решением от 29.11.2007 N 22-221, изменение остатков средств бюджета на основном бюджетном счете: рост на 12,0 млн. руб. вместо уменьшения на 129,1 млн. руб.
В результате остатки средств бюджета города на основном бюджетном счете составили 141,0 млн. руб.
5.4.План поступлений от продажи земельных участков исполнен в сумме 13,1 млн. руб. - 272,0 % плана.
6.Предельный размер муниципального долга на отчетную дату и расходы по его обслуживанию
Размер муниципального долга по состоянию на 01.01.2008 уменьшился с начала года на 256,0 млн. руб. (на 19,2 %). Это является принципиальным изменением многолетней тенденции роста муниципального долга.
Ранее в 2006 году произошло существенное снижение темпа прироста муниципального долга за год - 16,3 %, тогда как предшествующие три года характеризовались ускоренным ростом муниципальных заимствований и дефицита бюджета. Прирост муниципального долга составил 2003 году 14 %, в 2004 году - 64,7 %, в 2005 году - 109,3 %.
7.Структура муниципального долга
7.1.По кредитам, полученным от банков и иных кредитных организаций, задолженность уменьшилась на 15,8 % (на 203,0 млн. руб.). Сумма долга на 01.01.2008 - 1080,0 млн. руб. - не превысила допустимый предельный размер обязательств, установленный действующим решением о бюджете, - 1356,5 млн. руб.
7.2.По бюджетным ссудам от бюджетов других уровней привлечение составило 50,0 млн. руб., погашение - 103,0 млн. руб. Задолженность на 01.01.2008 отсутствует.
7.3.Муниципальные гарантии по обязательствам третьих лиц в течение 2007 года не выдавались. Задолженность по гарантиям на 01.01.2008 отсутствует.
7.4.По-прежнему не переоформляется в муниципальный долг задолженность по обязательствам третьих лиц, входящая в соответствии с бюджетной классификацией в состав муниципального долга, что приводит к занижению величины долга в текущем учете и отчетах, а также при оценке соблюдения требований статьи 107 БК в части предельного объема муниципального долга, допускаемого законодательством.
Кредиторская задолженность города, вытекающая из субсидиарной ответственности по долгам муниципальных организаций, задолженность третьих лиц, не переоформленная в муниципальный долг, постоянно упоминается как основание для различных расчетов бюджета с кредиторами муниципальных организаций.
Следствием этого, с одной стороны является "двойной счет" в том, что касается оценки и отражения в учете текущей величины муниципального долга, с другой - отсутствие в ряде случаев надлежащих правовых оснований для расчетов бюджета с кредиторами третьих лиц.
8.Кредиторская задолженность
8.1.В годовой отчетной форме "Сведения по дебиторской и кредиторской задолженности" (код 0503169) отражена кредиторская задолженность по бюджетной деятельности в сумме 120,2 млн. руб., в том числе просроченная - 106,2 млн. руб.
Кредиторская задолженность по внебюджетной деятельности, согласно той же форме, составила 513,9 млн. руб., в том числе просроченная - 35,2 млн. руб.
8.2.В соответствии с Информацией о кредиторской задолженности по бюджетной деятельности (приложение 7 к указаниям) основными составляющими указанной задолженности являются:
- расходы по социальному обеспечению - 52.3 млн. руб. (31,5 % сложившейся задолженности);
- прочие расходы - 37,8 млн. руб. (43,5 % сложившейся задолженности), причем 97,9 % этой задолженности приходится на расходы по коду бюджетной классификации 0502 "Коммунальное хозяйство".
8.3.В соответствии с Информацией о кредиторской задолженности по внебюджетной деятельности (приложение 8 к указаниям) 382,8 млн. руб. (74,5 %) кредиторской задолженности квалифицирована как "задолженность по прочим расходам", причем 99,7 % указанных расходов приходится на расходы по коду бюджетной классификации 0900 "здравоохранение, физическая культура и спорт".
8.4.Согласно Пояснительной записке просроченная кредиторская задолженность образована многолетней кредиторской задолженностью:
- комитета по капитальному строительству перед подрядчиками - в сумме 12,2 млн. руб.;
- комитета по труду и социальному развитию - по Федеральным законам "О ветеранах", "О героях" и по иным основаниям без указания кредитора в сумме 45,3 млн. руб.;
- комитета здравоохранения (задолженность перед Территориальным фондом обязательного медицинского страхования - 27,7 млн. руб.
Причины возникновения этих задолженностей и длительного их не урегулирования не отражены.
9.Дебиторская задолженность
В годовой отчетной форме 0503169 "Сведения по дебиторской и кредиторской задолженности" дебиторская задолженность по бюджетной деятельности отражена в сумме 78,1 млн. руб., по внебюджетной деятельности - в сумме - 77,1 (минус 77,1), млн. руб.
Согласно Пояснительной записке дебиторская задолженность по внебюджетной деятельности сложилась в результате полученного авансового платежа от страховых компаний в сумме 86,0 млн. руб. за лечение больных в системе ОМС в 2007 году.
Из предоставленной информации можно сделать вывод, что не погашенные в 2007 году обязательства города (медицинских учреждений) перед страховщиками составляют 113,7 млн. руб.
10.Некоторые вопросы организации бюджетного учета и отчетности
В отчетности главных администраторов не охарактеризованы либо охарактеризованы неполно использованные в отчетном периоде особенности отражения в бюджетном учете администраторов и подведомственных получателей средств бюджета операций с активами и обязательствами.
В сводной отчетности об исполнении бюджета города эта информация отсутствует.
10.1.Полнота сводной бюджетной отчетности об исполнении бюджета города не обеспечивается, в частности, из-за отсутствия бюджетного учета в муниципальных учреждениях ДЕЗ.
10.2.Согласно консолидированному балансу (ф. 0503120) остаточная стоимость основных средств с учетом основных средств, приобретенных за счет средств от внебюджетной деятельности, увеличилась в 2007 году на 321,6 млн. руб. и составила на 01.01.2008 - 5290,4 млн. руб.
Особенности бухгалтерского учета основных средств, приобретенных за счет средств от приносящей доход деятельности, отражение их в составе муниципального имущества, правовые основания (форма) их использования не отражены в предоставленной отчетности главных администраторов и сводной отчетности об исполнении бюджета города.
10.3.Согласно Пояснительной записке к годовому отчету "Муниципальным образованием "Город Саратов" в отчетности за 2007 год не отражено имущество казны.
10.4.Расхождения в стоимости муниципального имущества комитетом по финансам) и комитетом по управлению имуществом не поддаются оценке в связи с тем, что в отчетных формах комитета по финансам указана стоимость имущества на 01.01.2008, а в подготовленном комитетом по имуществу сборнике "Муниципальная собственность города Саратова в цифрах и фактах. 2007 год" приведена стоимость имущества на 01.01.2007.
11.Основные выводы
11.1.Сроки предоставления и состав предоставленной отчетности в основном соответствует требованиям бюджетного законодательства.
11.2.Существенной особенностью исполнения бюджета в 2007 году стал его профицит в сумме 230,8 млн. руб.
11.3.Задолженность по кредитам, полученным от банков и иных кредитных организаций, уменьшилась в течение 2007 года на 15,8 % (на 203,0 млн. руб.).
11.4.Бюджет города в 2007 году исполнен со значительными отклонениями от первоначальных плановых основных характеристик.
11.5.Сохраняющееся недостаточное качество прогнозирования показателей бюджета, включая краткосрочные прогнозы, является, в частности, следствием многолетнего отсутствия установленных нормативов предоставления муниципальных услуг и соответствующих финансовых нормативов, а также игнорированием администраторами доходов бюджета и администрацией города тенденций социально-экономического развития при планировании доходов.
11.6.Положительный результат принесла отмена в 2007 году льгот по земельному налогу для бюджетных учреждений, исключив скрытое субсидирование областного и федерального бюджетов.
11.7.Оформление права собственности на земельные участки учреждений позволило в течение года увеличить доходы бюджета города.
11.8.От реализации имущества, находящегося в собственности города (в части реализации основных средств по указанному имуществу), поступило 186,1 млн. руб. или 155,1 % первоначального плана.
11.9.В нарушение Бюджетного кодекса, указаний Минфина РФ в 2007 году по-прежнему не отражались в бюджете в полном объеме доходы и расходы бюджетных учреждений по приносящей доход деятельности, что является нарушением принципа полноты отражения доходов и расходов бюджетов (статья 32 БК РФ).
11.10.Сохраняется на практике использование показателя "чистая прибыль" для определения отчислений от прибыли МУП, что позволяет предприятиям осуществлять опережающие расходы, относимые на прибыль. В результате уменьшаются либо отсутствуют отчисления ряда предприятий в бюджет города.
11.11.Переходящая дебиторская задолженность прошлых лет по отчислениям МУП в бюджет не отражается в отчетности комитета по управлению имуществом.
11.12.При подготовке решений об установлении цен и тарифов на товары и услуги муниципальных предприятий и учреждений сохраняются нарушения, приводящие к задержкам, принятию экономически необоснованных решений - в итоге к отрицательным результатам финансово-хозяйственной деятельности предприятий, выпадению доходов либо дополнительным расходам бюджета, утрате муниципального имущества.
11.13.Исполнение расходов бюджета в разрезе главных распорядителей и в календарном аспекте было неравномерным.
11.14.Положительным аспектом является дальнейшая детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статей при проектировании раздела "Жилищно-коммунальное хозяйство" и формировании отчетности по этому разделу.
Однако устанавливаемая детализация целевых статей не обеспечивает в ряде случаев определенности направления расходов, не подкрепляется порядком их применения (содержательным описанием осуществляемых в их рамках расходов, соотнесенных с конкретными вопросами местного значения городского округа), что приводит к нарушению принципа адресности и целевого характера бюджетных средств.
11.15.Не соответствующий законодательству подход к учету доходов и расходов муниципальных учреждений ДЕЗ является одной из причин дополнительных расходов бюджета.
Проверка отчетности главных администраторов средств бюджета - районных администраций показала, что, с одной стороны, ввиду отсутствия бюджетного учета и отчетности МУ ДЕЗ, сводная отчетность администраций районов и органа, организующего исполнение бюджета, не консолидирует отчетность ДЕЗ. С другой - в 2007 году имела место практика исполнения МУ ДЕЗ районов полномочий администраций районов и комитета дорожного хозяйства по благоустройству территорий районов и ремонту улично-дорожной сети за счет средств бюджета города (с нарушением правоспособности МУ ДЕЗ, определенной их Уставами).
11.16.Кредиторская задолженность города, связанная с субсидиарной ответственностью по долгам муниципальных организаций, задолженность третьих лиц, не переоформленные в муниципальный долг, постоянно упоминаются как основание для различных расчетов бюджета с кредиторами муниципальных организаций, прежде всего муниципальных учреждений ДЕЗ.
11.17.У администраторов бюджетных средств существуют многолетние кредиторские задолженности, причины возникновения которых и длительного их неурегулирования не отражены в Отчете.
11.18.Полнота раскрытия существенных аспектов исполнения бюджета главными администраторами бюджетных средств недостаточно обеспечена Пояснительными записками (форма 0503160), составляемыми всеми субъектами бюджетной отчетности "в целях раскрытия структуры и порядка формирования отдельных показателей, отраженных в отчетности".
11.19.Предоставленная отчетность администраторов бюджетных средств недостаточно информативна в части раскрытия ресурсной обеспеченности предоставления муниципальных услуг субъектом бюджетной отчетности.
11.20.Отсутствует методическое единство в отборе и способах раскрытия показателей бухгалтерской отчетности, освещении вопросов повышения эффективности расходования средств.
11.21.Не обеспечено взаимное соответствие стоимостных показателей при бюджетном и реестровом учете муниципального имущества.
11.22.Методически неупорядоченно отражены в отчетности главных администраторов вопросы использования информационных технологий, особенностей ведения бюджетного учета.
Характеристика мероприятий внутреннего и внешнего финансового контроля свидетельствует о сохраняющемся непонимании существа этих аспектов бюджетного процесса.
11.23.Остаются открытыми вопросы сопоставимости, достоверности и полноты отчетных данных при объединении отчетов, основанных на различной методологии бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности главных администраторов и получателей средств бюджета, органом, организующим исполнение бюджета.
Председатель
Контрольно-счетной палаты
Э.А.ПОСТЕЛЬГА
Приложения
2008-04-30 Приложение к Заключению от 30 апреля 2008 года № 45 Заключение
2008-04-30 Приложение к Заключению от 30 апреля 2008 года № 45 Заключение
2008-04-30 Приложение к Заключению от 30 апреля 2008 года № 45 Заключение
2008-04-30 Приложение к Заключению от 30 апреля 2008 года № 45 Заключение