Постановление Областной Думы Саратовской области от 29.01.2003 № 6-198
Об утверждении Концепции управления государственным имуществом Саратовской области
САРАТОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕОт 29.01.2003 г. N 6-198 г.Саратов Об утверждении Концепции управления государственным имуществом Саратовской области Саратовская областная Дума ПОСТАНОВЛЯЕТ: Утвердить Концепцию управления государственным имуществомСаратовской области (прилагается). Председатель Саратовской областной Думы С.А.Шувалов Секретарь Саратовской областной Думы В.В.Мальцев Приложение к постановлению Саратовской областной Думы от 29.01.2003 г. N 6-198 Концепция управления государственным имуществом Саратовской области 1. Введение Концепция управления государственным имуществом Саратовскойобласти (далее - Концепция) определяет основные цели, задачи ипринципы государственной политики Саратовской области как субъектаРоссийской Федерации в сфере управления государственным секторомэкономики, под которым понимается совокупность экономическихотношений, связанных с использованием имущества Саратовскойобласти, закрепленного за областными государственными унитарнымипредприятиями (далее - государственные предприятия) на правехозяйственного ведения, областными государственными учреждениями(далее - учреждения) на праве оперативного управления, казныСаратовской области, а также имущественных прав Саратовскойобласти, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях, заисключением государственного имущества области, вовлекаемого всоответствии с действующим законодательством в бюджетный процесс. Не являются предметом рассмотрения Концепции недра, леса,иные объекты окружающей среды, объекты интеллектуальнойсобственности. В сложившейся социально-экономической ситуации назреланеобходимость пересмотра принципов и приоритетов в областиуправления и распоряжения государственным имуществом, усилениягосударственного управления, регулирования и контроля вгосударственном секторе экономики. Учитывая небольшую долю государственных предприятий в общемобъеме коммерческих организаций на территории области, не следуетпонимать усиление роли государственного влияния в регулированииэкономики области как политику наращивания массы объектовгосударственной собственности. В настоящей Концепции используются следующие понятия: управляющие - это руководители предприятий, учреждений,представители государства в органах управления иных коммерческихорганизаций, доверительные управляющие государственным имуществом; система управления государственным имуществом - созданиеусловий и обязательный порядок определения способа достиженияцели, то есть детальные планы конкретных мероприятий в отношенииобъекта управления, регламентация порядка принятия управленческихрешений государственными органами, порядок выбора управляющих, ихмотивации, контроль за объектами управления и деятельностьюуправляющих, их отчетность, принятие управленческих решений порезультатам контроля и отчетности, ответственность за результатыуправления, постоянное поступление, обработка и анализ информациио состоянии дел управляющих и объектов управления; объекты управления; областные предприятия и учреждения;пакеты акций (доли, паи), находящихся в государственнойсобственности области, в уставных капиталах хозяйственных обществи государственной недвижимости; объекты незавершенногостроительства; земельные участки, находящиеся в собственностиСаратовской области (далее - областная недвижимость). 1.1. Цели и задачи управления государственным имуществом Государственная политика области, основанная на настоящейКонцепции, преследует следующие цели: увеличение доходов бюджета на основе эффективного управлениягосударственной собственностью; оптимизация структуры собственности для обеспеченияустойчивых предпосылок экономического роста; осуществление деятельности, направленной на решениесоциальных задач, а также тех видов работ и услуг, которые немогут осуществлять по тем или иным причинам негосударственныеорганизации; вовлечение в оборот максимального количества объектовгосударственной собственности; использование всех государственных активов в качествеинструмента для привлечения инвестиций в реальный секторэкономики; повышение конкурентоспособности коммерческих организаций,улучшение финансово-экономических показателей их деятельности,прекращение выполнения несвойственных им функций. Для реализации обозначенных целей управления государственнымсектором экономики органам исполнительной власти областинеобходимо решать следующие задачи: полная инвентаризация объектов государственной собственностиобласти, построение системы учета этих объектов, разграничение иоформление прав на них; классификация объектов государственной собственности областипо признакам, определяющим специфику управления; оптимизация количества объектов управления и переход кпообъектному управлению; обеспечение прав области как участника (акционера) вкоммерческих и некоммерческих организациях; обеспечение контроля за использованием и сохранностьюгосударственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц,привлекаемых в качестве управляющих; получение дополнительных доходов в бюджет путем болееэффективного использования имеющегося имущества. Задачи реализации настоящей Концепции являются приоритетнымидля всех органов исполнительной власти области. 1.2. Выбор способа достижения цели Применительно к каждому объекту управления (группе объектов)должна быть осознана и зафиксирована цель, которая преследуется идостижению которой служит объект. В большинстве случаев, привлекая к процессу управленияуправляющих, область в силу многообразия объектов управления, ихспецифики, невозможности получения и оперативной обработки потокаактуальной информации о состоянии каждого объекта управления,необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческихрешений, не может и не должна определять способы достижения цели,то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретныхмероприятий в отношении объекта управления. Способ достижения цели должен быть предложен лицом,привлекаемым в качестве управляющего, в рамках определенной (какправило, конкурсной) процедуры представления и оценки такихпредложений, рассмотрен и утвержден уполномоченным государственныморганом. Ответственность за осуществление утвержденного способадостижения государственных интересов области (цели государства)возлагается на управляющего и должна не только стимулировать егонадлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государствапри недостижении запланированного качественного результатауправления. 1.3. Построение системы управления Важным принципом является использование в каждом случаеуправления государственным имуществом системы управления какнеразрывного единства следующих элементов: создание условий и обязательного порядка определения способадостижения цели; регламентация порядка принятия управленческих решенийгосударственными органами; порядок выбора управляющих, мотивация управляющих; отчетность органов государственной власти области иуправляющих; принятие управленческих решений по результатам мониторингаобъектов управления; ответственность за результаты управления; поступление, обработка и анализ информации о состоянии делуправляющих и объектов управления. 1.4. Обеспечение эффективности и профессионализма управления Принцип эффективности управления заключается в достижениицели управления (определенного качественного результатадеятельности или состояния объекта управления) ценой максимальнойэкономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным приоценке деятельности управляющих государственным имуществом. Несмотря на то что непосредственное управление рядом объектовявляется несвойственной государству функцией, государство крайнезаинтересовано в профессиональном управлении государственнымимуществом. Привлечение лиц в качестве управляющих должносопровождаться созданием системы их подготовки и аттестации. Вышеуказанные принципы управления, а также подходы к ихреализации конкретизируются настоящей Концепцией применительно ктаким объектам управления, как: государственные предприятия и учреждения; пакеты акций, доли государственной собственности в уставныхкапиталах хозяйственных обществ и товариществ; недвижимость в следующей логической последовательности: 1. Оценка состояния. 2. Постановка целей и задач управления. 3. Предлагаемый механизм управления. 4. Контроль эффективности управления. 2. Управление государственными предприятиями и учреждениями 2.1. Оценка состояния Порядок взаимодействия различных государственных органовмежду собой при осуществлении полномочий собственника имуществапредприятий и учреждений определяется Законом Саратовской области"О порядке управления и распоряжения государственнойсобственностью Саратовской области". Комитет по управлению имуществом Саратовской области (далее -Комитет): создает, реорганизует и ликвидирует в установленномзаконодательством порядке государственные предприятия, выступаетучредителем (соучредителем) хозяйственных обществ и товариществ; согласовывает учредительные документы предприятий иучреждений и согласовывает заключение, изменение и расторжениеконтрактов с их руководителями; закрепляет за предприятиями и учреждениями имущество,относящееся к областной собственности, на праве хозяйственноговедения либо оперативного управления и согласовывает вопросыраспоряжения этим имуществом; осуществляет контроль за сохранением и надлежащимиспользованием государственного имущества и принимает решения одальнейшем использовании областного имущества; осуществляет в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации и Саратовской области полномочия продавцагосударственного имущества области; выполняет другие функции. Областные отраслевые органы исполнительной власти (далее -отраслевые органы): вносят в установленном порядке предложения о создании,реорганизации, приватизации и ликвидации государственныхпредприятий и учреждений; утверждают учредительные документы предприятий и учреждений; назначают и освобождают от должности руководителейпредприятий и учреждений; обеспечивают организацию повышения квалификации руководящегосостава предприятий; обеспечивают организацию и проведение аттестациируководителей предприятий; выполняют другие функции. Предусмотренные гражданским законодательствоморганизационно-правовая форма государственного унитарногопредприятия и институт хозяйственного ведения имеют рядотрицательных свойств. Юридическая конструкция права хозяйственного веденияпредоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий повладению, пользованию, распоряжению имуществом собственника.Реально эти полномочия осуществляются единоличным органомуправления предприятия - его руководителем, взаимоотношениякоторого с собственником находятся в сфере действиязаконодательства о труде. Круг полномочий собственника в отношенииимущества, находящегося в хозяйственном ведении, определенисчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов вдеятельность соответствующих предприятий (их руководителей) внеустановленного круга полномочий является неправомерным. В частности, руководители государственных предприятийбесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, втом числе самостоятельно принимают решения о направленияхиспользования прибыли. Они не связаны необходимостью согласованиясвоих решений с собственником имущества (за исключением вопросовраспоряжения недвижимым имуществом). Полномочия собственника, предусмотренные действующимзаконодательством в отношении предприятий, созданных на базеимущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, не даютему возможности изымать неиспользуемое или используемое не поназначению имущество. На практике широкие полномочия руководителей предприятийприводят к заключению сделок, в которых имеется заинтересованностьруководства предприятия, что приводит к искусственному завышениюсебестоимости продукции. Имеют место случаи перевода частифинансовых потоков предприятий в фирмы-спутники, создаваемые сцелью изменения направления финансовых потоков. Ряд областных предприятий, созданных до вступления в силуГражданского кодекса Российской Федерации, функционирует ворганизационно-правовой форме, не предусмотренной действующимзаконодательством. Учреждения создаются для осуществления функцийнекоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится изсредств областного бюджета Саратовской области. Регламентированная правовыми актами система контроля заосуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящеевремя отсутствует. В то же время собственник несет субсидиарнуюответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеютвозможность осуществлять финансирование своей деятельности за счетпривлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником.Последствия этого могут привести к нанесению прямого ущербаобластному бюджету. Кроме того, на практике нередки случаинецелевого использования выделенного учреждениям имущества, частьего используется в коммерческих целях (в том числе путем передачив аренду). При этом доходы от использования областного имуществане перечисляются и не учитываются в областном бюджете. Отраслевые органы исполнительной власти области, имеющиеподведомственные учреждения, не способствуют организации учетазакрепленного за ними областного имущества. Мероприятия поповышению эффективности использования зданий и сооружений ими непроводятся. Основные выводы: деятельность многих организаций, созданных в формегосударственных унитарных предприятий, не соответствует целям изадачам, для осуществления которых они созданы; существующая система управления государственнымипредприятиями и учреждениями нуждается в реформировании; низкая эффективность деятельности государственных предприятийприводит к недополучению доходов в бюджет; имеющееся количество государственных предприятий и учрежденийне соответствует возможностям области по управлению ими и контролюза их деятельностью. 2.2. Цели и задачи управления государственными предприятиями и учреждениями Цели и задачи управления государственными предприятиями иучреждениями заключаются в: оптимизации количества государственных предприятий иучреждений; повышении эффективности деятельности государственныхпредприятий и учреждений, а также эффективности использованиязакрепленного за ними имущества; ужесточении контроля за деятельностью государственныхпредприятий; погашении имеющейся у государственных предприятий иучреждений кредиторской задолженности, прежде всего по налогам,обязательным платежам и заработной плате и, как следствие,увеличении поступлений в бюджет от использования областногоимущества, закрепленного за ними; изъятии неиспользуемого предприятиями и учреждениямиимущества и включении его в гражданский оборот; снижении расходов бюджета на содержание государственныхпредприятий и учреждений. 2.3. Механизм управления Достижение поставленных целей, решение задач управлениягосударственными предприятиями и учреждениями связано как спостроением системы взаимоотношений с их руководителями,стимулирующей эффективную деятельность последних в интересахсобственника, так и с непосредственным управлением государственнымимуществом органами государственной власти области путем принятиярешений о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, обопределении предмета и целей их деятельности, соответствующихцелям и интересам области, осуществлении контроля за сохранностьюи использованием по назначению, изъятию имущества, иных решений всоответствии с полномочиями собственника, определеннымизаконодательством. Реализация системы управления предполагает: а) определение круга и количества государственныхпредприятий, необходимых для выполнения государственных функций.Для оптимизации количества государственных предприятий необходимопровести оценку содержания деятельности всех государственныхпредприятий, исходя из того, что цели и задачи, ради которых онисоздаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектамииной организационно-правовой формы. В случае принятия решения о несоответствии деятельностигосударственных предприятий и учреждений определенным задачамосуществляется: преобразование государственных предприятий в акционерныеобщества, приватизация соответствующего государственного имуществаиным способом; реструктуризация государственных предприятий, включая принеобходимости реализацию интеграционных процессов; передача государственных предприятий и учреждений вмуниципальную собственность; ликвидация государственных предприятий и учреждений; б) определение целей области применительно к каждомугосударственному предприятию и учреждению, которое состоит в: установлении обязательных требований к представлениюруководителями государственных предприятий и учреждений вотраслевые органы исполнительной власти области сведений о текущеми перспективном планировании финансово-экономических,хозяйственных и иных результатов деятельности; утверждении органом исполнительной власти области целидеятельности предприятия (учреждения), программы (плана,бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достиженияцели. Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) являетсяоснованием для привлечения к ответственности руководителя; в) назначение руководителей только на конкурсной основе; г) ужесточение контроля за деятельностью государственныхпредприятий и учреждений и их руководителей, для чего: осуществлять учет уставов государственных предприятий иучреждений, а также контрактов с руководителями предприятий врамках ведения реестра областного имущества; провести проверки учредительных документов государственныхпредприятий и привести их в соответствие с примерным уставом; привести организационно-правовую форму государственныхпредприятий и учреждений и контракты с руководителямигосударственных предприятий в соответствие с действующимзаконодательством; создать и поддерживать единую информационную систему,содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическомсостоянии государственных предприятий и учреждений; отраслевым органам исполнительной власти областиустанавливать по согласованию с министерством экономическогоразвития и торговли области основные экономические и иныекачественные показатели работы государственных предприятий иучреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность ихдеятельности; отраслевым органам исполнительной власти давать предложенияпо размерам прибыли государственных предприятий, подлежащейперечислению в областной бюджет в виде дохода собственника отиспользования имущества. 2.4. Контроль эффективности управления государственными предприятиями и учреждениями Реализация предложенных мероприятий должна привести кследующим результатам: поступлению дополнительных доходов в областной бюджет откоммерческого использования имущества, высвобождаемого врезультате реорганизации государственных предприятий и учреждений,а также вследствие получения части прибыли государственныхпредприятий; сокращению количества государственных предприятий иучреждений, снижению расходов областного бюджета на их содержание,снижению издержек производства, улучшению финансово-экономическихрезультатов деятельности оставшихся государственных предприятий иучреждений; сокращению объемов дотаций убыточным и нерентабельнымпроизводствам. 3. Управление государственными пакетами акций (долями, паями) в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ 3.1. Оценка состояния В соответствии с действующими нормативными актами в процессеуправления акциями, находящимися в областной собственности, атакже осуществления прав участника в хозяйственных обществах итовариществах принимают участие Правительство области, Комитет,отраслевые органы исполнительной власти области. Правительство области принимает решения о приватизациипакетов акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ вобластной собственности, об использовании в отношении открытыхакционерных обществ специального права ("золотой акции"), даетразрешение на передачу в залог, доверительное управление, уставныекапиталы хозяйственных обществ и иное распоряжение акциями,находящимися в областной собственности. Комитет от имени Правительства области осуществляет праваакционера (участника) хозяйственных обществ, дает письменныедирективы представителям области по вопросам голосования повесткидня общих годовых (внеочередных) собраний акционеров, организуетучет пакетов акций и ведение соответствующего реестра. Одновременно Комитет осуществляет полномочия продавца пакетовакций, проводит аукционы (конкурсы) по продаже акций, ведет учетобязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи. Отраслевые органы исполнительной власти области представляютв комитет по управлению имуществом области кандидатуры дляназначения представителей Саратовской области в органы управленияакционерных обществ, акции которых находятся в областнойсобственности, а также предложения по голосованию представителейСаратовской области по вопросам повестки дня заседаний органовуправления акционерных обществ. Область управляет принадлежащими ей акциями путемпредставления своих интересов в органах управления акционерныхобществ (общее собрание акционеров, совет директоров(наблюдательный совет) через своих представителей, назначаемыхКомитетом по согласованию с отраслевыми органами исполнительнойвласти области. В основном это работники отраслевых министерств иведомств. Практически все представители области являютсягосударственными служащими. Существующую в настоящее время практику управления пакетамиакций посредством представителей государства из числагосударственных служащих нельзя назвать эффективной. Порядокназначения государственных служащих представителями непредусматривает действенных механизмов оценки их профессиональныхкачеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретногообъекта управления. В рамках существующей системы управления пакетами акцийотсутствует обязательная практика постановки конкретных задачперед представителями государства, которые они должны решать, и необозначаются интересы области, которые они обязаны представлять изащищать. Это в конечном итоге приводит к отсутствию оснований дляпривлечения к ответственности представителей за неэффективностьуправления. В немалой степени неэффективность деятельности представителейгосударства обусловлена тем, что государственные служащие никак непоощряются за свою работу в акционерных обществах, имеет место ихчастая сменяемость. Отсутствует практика разработки и утверждения предложенийпредставителей государства о способах достижения ими целейгосударства в акционерных обществах. 3.2. Цели и задачи управления акциями (долями, паями) Целями и задачами управления акциями (долями, паями)являются: обеспечение выполнения акционерными обществами в интересахобласти необходимых функций - выпуск товаров и оказание услуг,социальных программ; стимулирование развития производства, улучшение общихфинансово-экономических показателей деятельности акционерныхобществ, привлечение инвестиций на развитие производства ивыполнение социальных программ; обеспечение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет,недопущение задолженности по заработной плате. 3.3. Механизм управления Во многом принципы и подходы к управлению пакетами акций(долями, паями) аналогичны механизму, изложенному в настоящейКонцепции применительно к государственным предприятиям иучреждениям. Построение системы взаимоотношений с управляющимидолжно дополняться системой непосредственного управления,заключающейся в принятии решений о распоряжении пакетами акций иимущественными правами, об участии (неучастии) области вхозяйственных обществах и товариществах. Применительно к каждому случаю участия области вхозяйственных обществах и товариществах должна быть осознана изафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица,привлекаемые в качестве управляющих. Предложения о способедостижения цели представляются лицами, привлекаемыми в качествеуправляющих, и оцениваются в порядке конкурсного отбора. В целях развития системы взаимоотношений с управляющиминеобходимо привлекать в качестве доверительных управляющихюридические лица, которые имеют в штате аттестованныхспециалистов, опыт соответствующей деятельности, безупречнуюделовую репутацию. Назначение государственных служащих представителями областипроизводится при наличии обоснования такого назначения (экономияресурсов по управлению, в целях безопасности и т.д.). Необходимо создание системы отбора, подготовки и оценки лицдля назначения их в качестве представителей государства в органахуправления акционерных обществ. Для этих целей целесообразноорганизовать подготовку кадров, используя опыт подготовкиконкурсных управляющих для предприятий, в отношении которыхприменяются процедуры финансового оздоровления. Представителигосударства отбираются из числа лиц, прошедших специальнуюподготовку, в порядке конкурсного отбора. Вознаграждение представителю государства и возмещение другихзатрат на управление акциями должно ставиться в зависимость от достижения определенных финансовых результатов акционерныхобществ и должно производиться за счет их прибыли. Осуществление следующих мероприятий предполагает повышениеэффективности управления акциями (долями, паями), находящимися всобственности области: а) классификация хозяйственных обществ и товариществ поколичественным и качественным показателям с целью определенияосновных групп находящихся в государственной собственности областиакций, по отношению к которым необходимо применять различныемеханизмы управления. Направления классификации: 1. В зависимости от степени ликвидности: акции, которые могут быть реализованы с быстрым значительнымпоступлением средств в областной бюджет; акции, продажа которых не принесет значительных поступлений вобластной бюджет; акции, реализация которых в порядке, предусмотренномдействующим законодательством, экономически нецелесообразна. 2. В зависимости от отраслевой принадлежности. 3. В зависимости от целей, которые преследует область вдеятельности хозяйственных обществ и товариществ: стратегическое значение для обеспечения определенныхгосударственных задач; социальные программы; естественные монополии; реализация перспективных проектов. 4. В зависимости от финансового состояния хозяйственныхобществ и товариществ: стабильное финансовое состояние; есть риск банкротства; возбуждено дело о банкротстве; б) осуществление государственных функций: назначение представителями государства лиц, являющихсягосударственными служащими государственной службы области; координация работы отраслевых органов исполнительной власти впроцессе управления пакетами акций Комитетом; приобретение акций для усиления государственного участияобласти, если это необходимо, с учетом интересов производителя,потребителя, собственника и интересов области; установление механизма сохранения пакета акций (доли участия)при осуществлении дополнительных эмиссий; замена закрепленного в государственной собственности пакетаакций на специальное право; пересмотр уставов хозяйственных обществ с позиций обеспечениягосударственных интересов области; в) увеличение неналоговых доходов: купля-продажа акций для целей формирования пакетов акций,которые могут быть проданы наиболее эффективно с точки зрениядополнительных доходов бюджета; приватизация пакетов акций с осуществлением предпродажнойподготовки и санации акционерных обществ перед продажей; г) привлечение инвестиций в реальный сектор экономики иподдержка отечественных товаропроизводителей: использование пакетов акций, находящихся в государственнойсобственности области, в качестве обеспечения инвестиций иликредитов, направляемых на реализацию целевых проектов; использование пакетов акций для привлечения инвестиций ввертикально интегрированные структуры (в качестве обеспечениявыступают акции, внесенные в уставный капитал интегрированнойструктуры); привлечение эффективного собственника, приобретающего пакетакций в процессе приватизации под условия инвестирования впредприятие; повышение инвестиционной привлекательности предприятий засчет сокращения доли участия государства в уставном капитале. 3.4. Контроль эффективности управления акциями (долями, паями), находящимися в государственной собственности области Осуществление контроля за эффективностью управления связано соценкой: достижения целей управления; динамики увеличения доходов от управления находящимися всобственности области акциями (долями, паями); сокращения количества закрепленных в собственности областипакетов акций; функционирования механизма учета и контроля организаций, вкоторых Саратовская область участвует, а также отчетности иконтроля управляющих; результатов сокращения числа мелких неликвидных пакетов,находящихся в собственности области. 4. Управление областной недвижимостью 4.1. Оценка состояния На протяжении ряда лет наблюдается устойчивая тенденцияповышения доходности от сдачи в аренду объектов недвижимости. Вместе с тем в существующей системе управления объектаминежилого фонда имеется ряд нерешенных проблем: слабо реализуются многовариантный и индивидуальный подходы киспользованию недвижимости; распоряжение высвобождаемым военным имуществом являетсяисключительной компетенцией федеральных органов, что не даетвозможности на местах принимать оперативные решения и, какправило, приводит к невозможности его сохранности; большое количество объектов незавершенного строительства невовлечены в хозяйственный оборот и утрачивают инвестиционнуюпривлекательность; не определены порядок использования и источникифинансирования расходов по содержанию объектов недвижимости, неимеющих спроса, и объектов, которые не могут быть реализованы всилу их низкой ликвидности (например, объектысоциально-культурного и коммунально-бытового назначения); содержание на балансе государственных организаций объектовжилищного фонда вызывает дополнительные расходы областногобюджета. С начала 2002 года важным направлением деятельности Комитетастало управление земельными ресурсами. В соответствии с действующим земельным законодательствомуправление и распоряжение земельными участками осуществляетсяорганами местного самоуправления. Появляется двойственность инеопределенность в управлении имущественными комплексами:зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в государственнойсобственности области, распоряжаются органы исполнительной властиобласти, тогда как земельными участками, предоставленнымипредприятиям, - органы местного самоуправления. Формами платы за пользование землей являются земельный налоги арендная плата. Ставки земельного налога определяются ЗакономРоссийской Федерации "О плате за землю". Ставки арендной платыопределяются на территории каждого муниципального образованияорганами местного самоуправления в произвольном порядке. Такимобразом, область не может влиять на установление платы за землю,предоставленную областным предприятиям. Арендная плата за земли распределяется по бюджетам всехуровней в соответствии с действующим бюджетным законодательством.Процент отчислений в каждый из бюджетов устанавливается на каждыйгод федеральным законом о бюджете. Таким образом, невозможнопредсказать сумму поступлений в областной бюджет от использованияарендованных земель. В связи с отсутствием координации различных ведомств вобласти использования земель невозможно реализовывать органамисполнительной власти области многие функции по управлению ираспоряжению земельными участками, в чьем ведении они находятся. Вчастности, это приводит к образованию задолженности по аренднойплате за землю и, соответственно, недополучению средств областнымбюджетом. 4.2. Цели и задачи управления Совершенствование системы управления недвижимостью должнообеспечить достижение следующих целей: максимально возможное повышение доходности объектовгосударственной недвижимости; наиболее эффективное использование объектов недвижимости,содержание их в надлежащем техническом состоянии; стимулирование за счет недвижимости развития реальногосектора экономики, упрощение доступа предпринимателей к объектамнедвижимости; вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенногостроительства; установление принципа единого объекта недвижимости (земельныйучасток и расположенные на нем здания, строения, сооружения); учет данных о земельном участке и объектах недвижимости,расположенных на этом земельном участке (кадастровые данные,данные технического учета, сведения о зарегистрированных правах, атакже данные других государственных реестров и кадастров,например, градостроительного). Для достижения указанных целей необходимо: провести разграничение государственной собственности на землю; создать единую информационную систему с налаженнойинфраструктурой обмена информацией и единой спецификацией данных; четко разграничить и скоординировать полномочия всехгосударственных органов власти, участвующих в процессе управлениянедвижимостью; систематически осуществлять проверку эффективностииспользования объектов недвижимости государственными предприятиямии учреждениями, изымать неэффективно используемое либо излишнееимущество; осуществлять систематическую корректировку размера аренднойплаты за пользование объектами недвижимости с учетом инфляционныхпроцессов и сложившегося рыночного уровня арендной платы; обеспечить жесткий контроль за полнотой и своевременностьюперечисления арендной платы в соответствующий бюджет; использовать все возможные меры влияния на арендаторов посвоевременному расчету за аренду государственного имущества , втом числе расторжение договоров аренды и взыскание задолженности всудебном порядке. 4.3. Механизм управления Достижение указанных целей возможно при сосредоточениифункций распоряжения объектами недвижимости в Комитете. Основным объектом управления становится отдельный объектнедвижимости, состоящий из земельного участка (или его доли) ивсех прочно связанных с ним зданий, сооружений (или их частей). Первым шагом в такой системе управления должна стать сплошнаяинвентаризация, результатом которой будет реестр объектовнедвижимости, содержащий информацию, позволяющую провести рыночнуюоценку объектов недвижимости. Одновременно с наполнением реестра областной собственностинеобходимо зарегистрировать права на проинвентаризированные иоцененные объекты недвижимости. Поскольку государство при использовании своей недвижимостиучаствует в гражданском обороте наравне с другими его участниками,а не как властный субъект, то для эффективного управлениянедвижимостью необходимо использовать механизм возмещения расходовна управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию,оценку, регистрацию прав собственности), аналогичныйгражданско-правовому. Следующим шагом в системе управления недвижимостью должнастать выработка единых правил и процедур принятия решений пораспоряжению объектами недвижимости. Они должны включать в себя вобязательном порядке следующие принципы: безусловный приоритет возмездного вида пользования, сопределением исключительных случаев предоставления недвижимости набезвозмездной основе; высокодоходная недвижимость должна в основном использоватьсяв коммерческих целях; сближение рыночных ставок арендной платы и ставок за арендуобластного имущества; максимальное сокращение льгот при использовании объектовнедвижимости; максимальное упрощение процедуры оформления прав пользованияобъектами недвижимого имущества; объекты незавершенного строительства, требующиереконструкции, должны предоставляться на инвестиционных условиях,исходя из их рыночной стоимости. Объекты, имеющие отрицательнуюрыночную стоимость, должны предоставляться инвесторам безвозмезднолибо под соответствующий государственным интересам инвестиционныйпроект. 4.4. Контроль эффективности управления Организация текущего контроля за достижением указанных вКонцепции целей и действенности принимаемых для этого мер можетосуществляться по следующим параметрам: полнота реестра объектов недвижимого имущества, егоактуализация; увеличение в доходной части областного бюджета имущественнойсоставляющей; своевременная разработка новой и совершенствованиесуществующей нормативно-правовой базы (земельное законодательствоотстает в темпах развития от иных отраслей, регулирующих оборотнедвижимости, что приводит к нестыковке режимов правовогоиспользования земельных участков и расположенных на них зданий исооружений при объективной связанности их в единый объектнедвижимости). 5. Приватизация государственного имущества 5.1. Оценка состояния Несмотря на то что на территории области большая частьгосударственного имущества в результате массовой приватизации быларазгосударствлена, цели, ради которых это делалось, не былидостигнуты, и вопрос о приватизации государственной собственностиостается на повестке дня. Это вызывается необходимостью сокращениярасходов областного бюджета на функционирование предприятий инародно-хозяйственного комплекса области в целом, вовлечения вгражданский оборот максимального числа объектов государственнойсобственности, привлечения инвестиций в экономику за счетинвесторов, готовых взять на себя обязательства по реализации надолгосрочной основе инвестиционных и социальных программ,расширению производства, созданию новых рабочих мест. Решение о целесообразности проведения приватизациивырабатывается Комитетом совместно с соответствующими отраслевымиорганами исполнительной власти области в соответствии сдействующим федеральным законодательством и законодательствомобласти. Концепция включает в себя систему взаимосвязанных целей,задач, принципов и мер в области приватизации областнойсобственности, направленных на создание благоприятнойэкономической среды и повышение эффективности работы отечественныхпроизводителей товаров и услуг. 5.2. Цели, задачи и принципы приватизации Целью политики области при приватизации областного имуществав соответствии с настоящей Концепцией является проведение процессаприватизации, результатом которого должно стать кардинальноеповышение эффективности функционирования предприятий инароднохозяйственного комплекса области в целом. Для достижения указанной цели необходимо решение следующихзадач: создание благоприятной экономической среды для развитиябизнеса, прежде всего в реальном секторе экономики; оптимизация структуры государственной собственности области,включая структуру участия области в хозяйственных товариществах иобществах; уменьшение расходов областного бюджета на управлениегосударственным имуществом области; привлечение инвестиций в реальный сектор экономики области,прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочномразвитии предприятий, готовых брать на себя обязательства пореализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловновыполнять их; создание слоя эффективных собственников, ориентированных надолгосрочное развитие предприятий, насыщение рынка собственнойпродукцией и расширение производства, создание новых рабочих мест; обеспечение контроля за выполнением взятых на себяобязательств лицами, ставшими собственниками приватизируемогоимущества; усиление социальной направленности приватизациигосударственного имущества области. Настоящая Концепция основывается на следующих основныхпринципах проведения приватизации: решение о целесообразности проведения приватизациивырабатывается Комитетом с позиций народно-хозяйственнойэффективности совместно с отраслевыми министерствами и ведомствамиобласти. Окончательное решение о приватизации по каждомупредприятию должно приниматься Комитетом при одобрении областнойДумы. В необходимых случаях Правительство области должно сохранятьсвое участие в управлении предприятиями путем закрепления пакетаакций либо использования специального права; при определении способа приватизации каждого объектагосударственной собственности области должны учитыватьсяотраслевые особенности и их социально-экономическое значение дляобласти. 5.3. Механизм реализации областной политики приватизации Основными мерами, призванными обеспечить достижение целиобластной политики в области приватизации и решение перечисленныхзадач, должны стать: 1. Дифференцированный подход к приватизации государственныхпредприятий в зависимости от их ликвидности. Высоколиквидные государственные предприятия приватизируютсяисходя из необходимости соблюдения баланса привлечения инвестицийна развитие предприятий и наибольшего увеличения поступлений вобластной бюджет от их продажи с учетом реальной ценовой оценкипредприятий. Приватизация низколиквидных государственных предприятийосуществляется в основном путем привлечения эффективныхсобственников, подтвердивших свою готовность и умение осуществлятьреальные инвестиции и в полном объеме выполнять инвестиционные исоциальные обязательства перед предприятием и государством(сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решениеэкологических задач и др.). 2. Расширение инструментария приватизации: купля-продажа акций в целях оптимизации участия области вхозяйственных товариществах и обществах; продажа областного государственного имущества по результатампрямых переговоров с инвесторами, в том числе в случае признанияаукциона (конкурса) несостоявшимся. Цена этого имущества припроведении прямой продажи должна быть определена исходя изрыночной стоимости, определенной независимым оценщиком; продажа областного государственного имущества с рассрочкойпод гарантии банков. 3. Принятие приватизационных решений на основе тщательногоанализа представленных потенциальными инвесторами долгосрочныхпланов развития предприятий и заключения приватизационныхдоговоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себяобязательства. 4. Ориентация на интересы потенциальных инвесторов прибезусловном непротиворечии этих интересов интересам области. Методы реализации политики области в сфере приватизации имеютсвою специфику в зависимости от вида государственного имуществаобласти. В отношении государственных предприятий необходимо: определить их оптимальное количество, осуществитьпреобразование в акционерные общества, за исключением случаев,когда задачи, решаемые государственным предприятием, не могут бытьреализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовыхформ; провести в сжатые сроки приватизацию объектов незавершенногостроительства, зданий и сооружений, не используемых длягосударственных нужд. При принятии приватизационных решений необходимо учитыватьсроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной ибюджетной составляющими, пополнение областного бюджета иперспективное развитие приватизируемого предприятия. В отношении пакетов акций, находящихся в государственнойсобственности области, необходимо: проводить приватизацию высоколиквидных пакетов акций сориентацией на поступление средств в областной бюджет; приватизацию низколиквидных пакетов акций осуществлять путемих продажи по минимальной цене при условии принятия новымсобственником инвестиционных и (или) социальных обязательств; при приватизации акций способами, предусматривающимиинвестиционные вложения, ориентироваться на предприятия, дающиебыструю отдачу. Планируемые к реализации инвестиционные программыдолжны быть сжаты по времени до технологически приемлемого уровня. В отношении земли и объектов недвижимости необходимо: осуществить законодательное урегулирование вопросов созданияединых имущественных комплексов, состоящих из земельного участка ирасположенных на нем зданий, сооружений и элементовпроизводственной инфраструктуры; обеспечить организационные условия для приватизации объектовнедвижимости, включая предприятия вместе с земельными участками, атакже возможность внесения земельных участков в уставный капиталхозяйственных товариществ и обществ при приватизации. 5.4. Контроль за ходом проведения приватизации Целью государственного контроля за ходом проведенияприватизации является уменьшение рисков в отношении использованиягосударственного имущества, безусловная реализация новымисобственниками инвестиционных и социальных обязательств,гарантированное получение средств от приватизации в планируемыхобъемах и в установленные сроки. Предусматривается государственный контроль на следующихэтапах: подготовка государственного имущества к приватизации; непосредственная реализация приватизационных процедур; выполнение новым собственником взятых на себя обязательств. Контроль на этапе подготовки государственного имущества кприватизации должен включать в себя: контроль за целесообразностью выбора тех или иных объектовгосударственной собственности в качестве объектов приватизации; контроль конкурсной процедуры выбора финансовых консультантови оценщиков государственного имущества. Контроль на этапе непосредственной реализацииприватизационных процедур должен предусматривать: анализ претендентов на право участия в аукционах икоммерческих конкурсах по продаже государственного имущества; анализ бизнес-планов по выполнению инвестиционных илисоциальных обязательств, принимаемых новыми собственниками поусловиям коммерческих конкурсов. Контроль на этапе выполнения новым собственником взятых насебя обязательств должен включать в себя: контроль за своевременным и полным исполнением новымисобственниками принятых на себя инвестиционных или социальныхобязательств, внедрение процедур, уменьшающих риски неисполнениятаких обязательств (от штрафных санкций до возвращения объектов всобственность государства); контроль за целевым использованием приватизированныхобъектов, условиями приватизации которых предусматривалисьопределенные ограничения (объекты социального назначения,памятники истории и культуры и др.); контроль и блокирование действий акционерных обществ с долейучастия государства, направленных на снижение размеровгосударственных пакетов акций. 6. Заключение Значение Концепции не сводится лишь к упорядочениюосуществления Саратовской областью полномочий собственникаобластного имущества или субъекта имущественных прав, повышениюэффективности использования имущества, увеличению доходов иоптимизации расходов государства в государственном сектореэкономики. Последовательная, планомерная и системная реализациянастоящей Концепции является реальной предпосылкой качественногоулучшения инвестиционного климата в области, осуществленияважнейшей функции государства - развивающей и стимулирующей - вотношении экономики Саратовской области. Полная инвентаризация государственного имущества в области,вовлечение его в гражданский оборот позволят сформировать балансимущества Саратовской области. Классификация государственногоимущества, осуществление мероприятий по его ликвидности позволятэффективно использовать указанное имущество в качестве обеспеченияпри привлечении инвестиционных ресурсов. Переход от массовой приватизации к использованиюиндивидуального подхода при принятии решений о приватизациигосударственного имущества повысит его оборотоспособность,позволит области стать полноправным субъектом экономическихотношений и оптимизировать структуру принадлежащих ей активов. Осуществление всего комплекса мероприятий, предусмотренныхКонцепцией, должно сопровождаться совершенствованием механизмаобразования и использования бюджета развития области. В качестве источников финансирования мероприятий Концепциимогут быть привлечены: средства областного бюджета; средства инвесторов при реализации государственногоимущества, в том числе пакетов акций, на коммерческих конкурсах синвестиционными и социальными условиями; средства пользователей (арендаторов) государственногоимущества, осуществляющих в соответствии с договорами арендыкапитальный ремонт, реконструкцию объектов государственнойсобственности области; другие предусмотренные законодательством Российской Федерациии Саратовской области доходы от использования имущества,находящегося в государственной собственности области. Основными направлениями расходования указанных бюджетныхсредств являются: проведение инвентаризации государственного имущества области; оплата услуг по регистрации прав собственности области; оплата услуг независимых экспертов, оценщиков, аудиторов,привлекаемых для определения реальной рыночной стоимостигосударственного имущества области; содержание и охрана временно не закрепленного запредприятиями, учреждениями государственного имущества области; проведение капитального ремонта нежилых помещений; проведение других работ по управлению и распоряжениюгосударственным имуществом области. Следующим необходимым шагом в использовании потенциалаКонцепции должно стать совершенствование оценки и отбораинвестиционных проектов (программ), которые финансируются за счетсредств бюджета развития области или под реализацию которыхпредоставляются государственные гарантии. Конкретные цифры получаемых доходов от использованиягосударственного имущества и расходы по его содержанию ежегодноутверждаются в областном бюджете. Реализация настоящей Концепции, проводимая подсистематическим контролем органов государственной власти области,позволит не только упорядочить процесс осуществления областьюсвоих полномочий собственника государственного имущества, но идобиться достижения намеченных целей по повышению эффективностииспользования государственного имущества, увеличению доходов иоптимизации расходов областного бюджета вследствие обеспеченияусловий для стабильного функционирования объектов государственногосектора экономики области. Приложение к Концепции управления государственным имуществом Саратовской области План подготовки правовых актов по вопросам реализации Концепции управления государственным имуществом Саратовской области в 2002-2003 годах+------------------------------------------------------------------------+¦ N ¦ Наименование проекта ¦ Ответственный ¦ Срок ¦¦ п/п ¦ правового акта ¦ за реализацию ¦выполнения ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 1 ¦ 2 ¦ 3 ¦ 4 ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 1 ¦ О согласовании перечней ¦ комитет по ¦ IV квартал ¦¦ ¦ земельных участков при ¦ управлению ¦ 2002 года ¦¦ ¦ разграничении государственной ¦ имуществом области ¦ ¦¦ ¦ собственности на землю ¦ ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 2 ¦ О согласовании перечня ¦ комитет по ¦ по мере ¦¦ ¦ имущества федеральной ¦ управлению ¦ необходи- ¦¦ ¦ собственности, передаваемого ¦ имуществом области, ¦ мости ¦¦ ¦ в собственность области ¦ отраслевые органы ¦ ¦¦ ¦ ¦ исполнительной ¦ ¦¦ ¦ ¦ власти области ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 3 ¦ Об утверждении перечня ¦ комитет по ¦ по мере ¦¦ ¦ имущества федеральной ¦ управлению ¦ необходи- ¦¦ ¦ собственности, передаваемого ¦ имуществом области ¦ мости ¦¦ ¦ в собственность области ¦ ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 4 ¦ О приватизации ¦ комитет по ¦ IV квартал ¦¦ ¦ государственного имущества ¦ управлению ¦ 2002 года ¦¦ ¦ области ¦ имуществом области, ¦ ¦¦ ¦ ¦ отраслевые органы ¦ ¦¦ ¦ ¦ исполнительной ¦ ¦¦ ¦ ¦ власти области ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 5 ¦ Прогнозный план (программа) ¦ комитет по ¦ IV квартал ¦¦ ¦ приватизации государственной ¦ управлению ¦ 2002 года ¦¦ ¦ собственности области ¦ имуществом области, ¦ ¦¦ ¦ ¦ отраслевые органы ¦ ¦¦ ¦ ¦ исполнительной ¦ ¦¦ ¦ ¦ власти области ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 6 ¦ О размерах и видах затрат на ¦ комитет по ¦ IV квартал ¦¦ ¦ организацию и проведение ¦ управлению ¦ 2002 года ¦¦ ¦ приватизации имущества ¦ имуществом области, ¦ ¦¦ ¦ области ¦ министерство ¦ ¦¦ ¦ ¦ финансов области ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 7 ¦ Об определении средства ¦ комитет по ¦ IV квартал ¦¦ ¦ массовой информации для ¦ управлению ¦ 2002 года ¦¦ ¦ публикации информационных ¦ имуществом области, ¦ ¦¦ ¦ сообщений о продаже имущества ¦ министерство ¦ ¦¦ ¦ области ¦ информации и печати ¦ ¦¦ ¦ ¦ области ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 8 ¦ Об утверждении перечня ¦ комитет по ¦ IV квартал ¦¦ ¦ объектов государственной ¦ управлению ¦ 2002 года ¦¦ ¦ собственности Саратовской ¦ имуществом области, ¦ ¦¦ ¦ области (реестра юридических ¦ отраслевые органы ¦ ¦¦ ¦ лиц) ¦ исполнительной ¦ ¦¦ ¦ ¦ власти области ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 9 ¦ О создании реестра ¦ комитет по ¦ I квартал ¦¦ ¦ экономической эффективности ¦ управлению ¦ 2003 года ¦¦ ¦ деятельности областных ¦ имуществом области, ¦ ¦¦ ¦ государственных унитарных ¦ отраслевые органы ¦ ¦¦ ¦ предприятий и хозяйственных ¦ исполнительной ¦ ¦¦ ¦ обществ, акции (доли, паи) ¦ власти области ¦ ¦¦ ¦ которых находятся в областной ¦ ¦ ¦¦ ¦ собственности ¦ ¦ ¦+-----+-------------------------------+---------------------+------------¦¦ 10 ¦ О мерах по повышению ¦ комитет по ¦ I квартал ¦¦ ¦ эффективности использования ¦ управлению ¦ 2003 года ¦¦ ¦ государственного имущества, ¦ имуществом области, ¦ ¦¦ ¦ закрепленного на праве ¦ отраслевые органы ¦ ¦¦ ¦ хозяйственного ведения за ¦ исполнительной ¦ ¦¦ ¦ областными государственными ¦ власти области ¦ ¦¦ ¦ унитарными предприятиями ¦ ¦ ¦+------------------------------------------------------------------------+